建築基準法の集団規定の総点検の方向について 2001/10/01

建築審議会 建築行政部会
市街地環境分科会

１．集団規定の総点検の背景
　建築基準法の集団規定については、大正８年の市街地建築物法、昭和２５年の建築基準法の制定を基礎とし、用途地域制の充実、容積率制限制の導入、形態規制の合理化、日影制限の導入、地区計画の創設等経済社会の状況、技術の進歩等を踏まえつつ、各時代における社会的要請に応えて不断の見直しが行われてきた。
　集団規定は、建築物の集団的な構成に係る最低の基準を定め、その範囲内で個々の建築活動を許容することを基本としており、それは、戦後の成長型経済社会の下での変化の激しい市街地において有効に機能してきた。
　しかしながら、経済社会の状況は、戦後の経済成長や産業発展を重視した成長型経済社会から、生産に加え、生活、環境、文化等多様な価値観が多元的に存在する成熟型経済社会への移行が本格化している。
　さらに、少子・高齢化が進展する中で、今後、人口及び世帯数が減少へ転じるものと見込まれ、都市地域への人口集中・市街地の外延化への対応から、都心居住の推進や国際化・情報化に対応した高度な業務機能の集積を図るなどの都市構造の再編に重点が置かれることとなる。その際特に、地球環境問題への対応や持続可能な社会の形成にも配慮しつつ、国際的都市間競争から生き残ることができる、豊かで個性的な市街地の形成が必要となってくるものと見込まれる。
　また、身近な生活環境や景観への住民の関心が高まっており、自己表現や経済合理性を追求しつつ行われる個々の建築活動の結果として形成される街並みを、地域の共有資産として住民が共感できるレベルへと、高めていくことが求められている。
　こうした経済社会の変化に対応して、現在の集団規定が、二十一世紀という時代にふさわしい市街地を形成するためにはいかにあるべきかという視点から、総点検を行うものである。
　
　
２．集団規定の枠組み
　建築基準法の集団規定は、市街地において建築物が集団で存していることに着目して、建築物相互間の安全、衛生等を確保するとともに、都市機能の集積を図るなど合理的な土地利用を実現するために定められている。
　集団規定の枠組みは、都市計画で用途地域を定め、その用途地域に応じ、建築物を制限することを基本としている。具体的には、１２種類の用途地域に応じて、用途の制限や斜線制限を定めているほか、容積率及び建ぺい率については、用途地域の種類ごとの数値メニューの中から、都市計画で選択して定めることとしている。また、日影制限は、対象区域及び用途地域の種類ごとの制限内容を建築基準法に基づく条例で定めることとしている。
　用途地域によるこれらの一般的な建築制限を補完するため、地区等の特性に応じ、特別用途地区、高層住居誘導地区、高度地区、高度利用地区、特定街区、美観地区等があり、都市計画や建築基準法に基づく条例により用途、容積率、高さ等の制限の強化や緩和を定めることができる。
　次に、よりきめ細かな規制誘導を行うための制度として地区計画等があり、都市計画において地区施設の配置や建築物の特別な制限等を定めることにより、建築行為に係る届出・勧告制度や開発許可の基準となっている。また、建築基準法において、条例による建築物の制限、許可・認定等による一般制限の緩和、道路位置指定の特例、予定道路の指定等を措置している。
　さらに、総合設計制度、連担建築物設計制度のほか、用途制限、容積率制限、日影制限等に係るただし書き許可等の個別建築物ごとの特例措置が設けられている。
　このほか、住宅地の良好な環境や商店街の利便等をより高度に維持増進するため、地域住民の全員の合意により、一般的な建築制限を超えた基準を民事上の協定として定めることができる、建築協定制度が設けられている。
　
　
３．現行の集団規定をめぐる課題
(1) 市街地環境の課題
〔狭小な敷地・狭隘な道路〕
　住宅地等においては、敷地規模がまちまちで狭小なものが相当数あり、生活道路については狭隘な、いわゆる二項道路(建築基準法
第42条第2項による道路)が多く、市街地の基礎的な安全性・防火性や通風等の市街地環境が十分に確保されていない。
　特に、大都市を中心に防災上危険な密集市街地が広く存在しており、その改善が急務である。
　また、良好な住宅地等でも、相続等により敷地分割・ミニ開発が進展してきている。
　
〔新たな市街地の出現〕
　都心居住、ＳＯＨＯなどの新たな居住・就業形態、新たな複合市街地など、容積率・建ぺい率メニューをはじめとする現行の集団規定で想定する市街地空間像を超えた市街地も出現している。
　
〔大規模低未利用地等の発生〕
　産業構造転換の進展により、臨海部等において大規模な低未利用地が発生し、都市構造の再編や良好な市街地の形成のために有効に活用することが期待されている。
　また、バブル経済の崩壊後、都心部等において、虫食い状の低未利用地が多く発生している。
　
〔市街地環境に対する住民ニーズの高度化〕
　景観・眺望、日照、騒音、圧迫感、プライバシーなどの市街地環境に対するニーズがより高度化してきている。
　また、中高層マンションの建設やミニ開発などにより、屋敷林などの既成市街地内の貴重な緑が喪失されつつある。
　
〔依然多い近隣紛争・違反建築物〕
　低層住宅地における中高層マンションや工業地におけるマンションの立地等による近隣紛争や、建ぺい率や容積率などに違反する建築物が、依然多い状況となっている。
　
〔更新期を迎える既存不適格建築物〕
　今後、更新期を迎える建築ストックには、これまでの容積率制限の全面導入などの制度改正による既存不適格建築物も多いものと見込まれ、建替えに当たり従前延べ面積が確保できないなど、ストック更新の隘路の一つになっている。
　
(2) 各制限の課題
〔各制限の適用の基礎となる敷地・道路〕
　現行の集団規定の各規制は、各敷地を単位として適用されている。また、道路は、一般交通の用に供する空間、街区の整序、沿道建築物の日照、採光、通風等の確保、災害時の避難や消防活動の場としての機能を有し、これを基礎として、接道規定、道路内建築制限、前面道路幅員による容積率制限、道路斜線制限のほか、日影制限等の緩和措置が設けられている。
　敷地の一部が二重使用されることなどにより、容積率・建ぺい率等の違反が発生しているが、このようなケースをチェックする仕組みが十分でない。
　市街地に広範に存している二項道路については、一括指定を行っている場合が多く、集団規定が「適用されるに至った際現に建築物が立ち並んで」いたかどうかの判定資料が消失していることなどにより、建築主等が、即地的に二項道路の指定がなされているかどう
か分からず、トラブルも多い。
　また、独自の助成措置等により二項道路の整備促進を行っている地方公共団体もあるものの、一般的には、既存建築物の建替後に、道路内建築制限に違反して塀などが築造されるなどにより、まだまだその整備が進んでいないのが実態である。特に、幅員４ｍ以上の道路との入口部分の敷地では、さらにその整備が進んでいない。
　位置指定道路(建築基準法第42条第1項第5号の道路)は築造する者からの申請に基づくものであり、二項道路は土地利用の状況によるものを要件としている。このため、これらの道路は、行き止まり道路となるなど計画的な整備がなされず、それらが面的に広がっている場合には、市街地の安全上の課題もある。
　
〔用途制限等〕
　共同住宅の住戸が事務所等の用途に転用されるケースも多く、さらに、今後、建築物を長期に利用していくことが重要となり、建築物の躯体を存置したまま、建築物内部の用途を変更することが多くなると見込まれる。これらの用途変更に対して防火・構造等の制限の適用も含め、適切な対応がなされていないのではないか、との指摘がなされている。
　さらに、大規模な工場跡地等の低未利用地の土地利用転換に当たり、暫定的な用途の建築物を許容することなどにより、中長期・段階的な土地利用転換を誘導していくべきとの指摘や、新たな居住・就業形態への対応や複合市街地への積極的誘導を図っていくべき、との指摘もなされている。
　また、住居系用途地域において自動車車庫の規模が規制されているが、共同住宅が大規模な場合は、その規制が厳しすぎるとの指摘もなされている。
　
〔容積率制限〕
　容積率制限は、建築の自由度の向上を図りつつ、用途地域制による市街地環境の確保、都市計画の決定を通じた地域レベルの交通、下水道等との負荷バランスの確保に一定の役割を果たしてきた。
　近年の居住水準や就業環境の向上により、住宅や事務所等の一人当たり床面積が拡大するなど、建築物の延べ面積と公共施設に与える負荷との関係が大きく変化しているのではないか、建築物の用途により交通、下水道等への負荷が大きく異なっているのではない
か、また、共同住宅の廊下・階段等に係る容積率不算入措置について、他の用途とのバランスを崩しているのではないか、との指摘もある。
　さらに、良好な戸建て住宅地などにおいては、容積率は、交通、下水道等との負荷バランスの確保よりも、むしろ市街地環境の確保に重きがあることから、建築物の高さ・壁面の位置の制限等によりきめ細かくコントロールすることで、より実効性のある規制とすべき、との指摘もなされている。
　
〔建ぺい率制限〕
　建ぺい率制限は、敷地内の空地の確保により、採光・通風等の市街地環境の確保、災害時の避難経路の確保及び市街地における延焼防止を目的としている。
　しかし、人工地盤などの立体的利用については、現行の建ぺい率制限が実態にそぐわないとの指摘もある。
　
〔敷地面積の最低限度〕
　敷地面積の最低限度の制限については、敷地内にまとまった空地を確保することにより、建ぺい率制限、日影制限等による採光、通風、日照等の市街地環境の確保の効果を十分なものとするとともに、ミニ開発の進行による劣悪な市街地の形成を防止するものである。
　敷地面積の最低限度の制限については、第一種低層住居専用地域・第二種低層住居専用地域において選択的に定めることができ、地区計画、建築協定においても定めることができる。しかし、一般的にはあまり活用されていないのが実態である。
　
〔斜線制限等の高さ制限〕
　斜線制限等は、前面道路幅員に応じた高さの制限を行うとともに、隣地との間に一定の空間を確保するなどにより、建築物の採光、通風、日照等を確保することを目的としている。
　高度利用を図るべき市街地などで、敷地が狭い場合などには、斜線制限等により外壁が斜めになった異質な建築物も出現している。
　また、看板等については、建築基準法が適用されず、それらの設置により、斜線制限等が効果のないものになっているとの指摘もある。
　
〔地区計画等、建築協定など〕
　地区計画等、建築協定などについては、地域の良好な市街地環境の確保のために有効な制度であり、地域により様々な形で活用がされている例がある。
　地区計画等については、地区の特性に応じて制度メニューが設けられており、制度が複雑で分かりにくいなどの指摘がなされている。
　また、建築協定については、契約による自主規制であるという性格により、合意が取れない一部の区域が協定区域から抜けてしまう、協定違反があった場合の民事上の措置に限界がある、との指摘がある。
　さらに、景観に対する住民意識の高まりから、地方公共団体独自の景観条例などが多数制定されているが、建築基準法に規定する美観地区については、ほとんど活用されていないのが実態となっている。
(3) 現行制度の枠組みに係る課題
　用途地域に基づく一般的な建築制限は、全国の都市で適用できる汎用性のある限られた類型を想定し、基本的に守るべき建築物の基準を規定したものであり、そのことにより、一定の幅の中での建築活動が可能であったため、雑然とした市街地の形成を助長してきた
側面は否定できない。
　これらの一般的な建築制限は、原則として一敷地・一建築物ごとに適用されており、また、敷地の規模・形状に制約がないことから、個々の敷地において実際にどのような規模、高さ、用途等の建築物が建築されるか、さらにそれらの建築物が集積して実現される市街地がどのようなものか分かりにくい。
　こうした問題に対応し、より良好な環境の確保、美しい景観の形成、歴史的な街並みの保存等を誘導するため、各地区等の特性に応じて、一般的な建築制限を補完する特別用途地区、地区計画、特例許可、建築協定等の制度が設けられている。しかしながら、目指すべき具体的な市街地空間像、即ち、どういう建築物が立ち並んだ市街地とするのか、又はどの程度の居住環境を有した市街地とするのか、についての合意が、地方公共団体や住民の間で必ずしも醸成されていないこと、地方公共団体の運用が消極的であった側面も否めないことなどから、必ずしもこれらの制度が十分に活用されてきたとは言い難い。
　一方、地方公共団体においては、現行の集団規定の枠組みを超えて、中高層建築物等に係る紛争処理や狭隘道路の整備、歴史的街並み保全、景観形成、バリアフリー、緑化等を推進するため、独自の条例や要綱などによる建築物等に対する種々の規制・誘導策を実施している。さらに、住民のまちづくり活動やいわば向こう三軒両隣でのまとまった建築活動に対し支援措置を講ずるなど、様々な取組みを行っている。
　また、住民のまちづくりに対する意識の高まりもみられ、その活動も活発化している。
　
　
４．集団規定の総点検の基本的考え方
　今後の集団規定の総点検に当たっては、目的の明確化や内容の簡明化に留意しつつ、集団規定の各制限が、その目的を適切に達成できる内容となっているか、さらに、それらの制限が総体として、地域における良好な市街地環境の確保に必要十分なものとなっているかを明らかにすることを基本的視点とし、以下の方向で検討を進めるべきである。
(1) 経済社会の変化への的確な対応
　今後の経済社会の変化を踏まえつつ、地域の自然的・社会的条件に即した規制を適用することができるよう、容積率メニューをはじめとする各制限の選択の幅を拡大する方向で検討するとともに、新たな居住・就業形態や複合市街地などへの対応の在り方を検討すべきである。
　また、二十一世紀の国際化、情報化にふさわしい市街地の形成を図るため、既成市街地の再整備のための制度の充実を検討すべきである。この際、新たな技術を活用した街区を超える大規模な再開発、大規模低未利用地の土地利用転換に伴う暫定的な土地利用、今後増加する老朽マンション等の建替えに係る既存不適格問題等への対応の在り方を検討すべきである。
　
(2) 地域社会の良好な市街地形成ニーズの実現
　より高度な市街地環境を確保する、地区計画等、建築協定をはじめとする各種制度については、美しい街並み、良好な居住環境など地方公共団体や住民の高度なニーズに適切に対応する必要がある。このため、地方公共団体や住民のまちづくりへの様々な取り組みも踏まえ、地域ごとのきめ細かなルールづくりを行うことができるよう、また、より使いやすいものとなるよう検討すべきである。
　さらに、良好な建築物の誘導など、地域における多様な課題に、建築行政としても積極的に対応できるよう地方公共団体における許可・認定制度等の活用促進策について検討すべきである。
　
(3) 規制の適用単位の拡大
　建築基準法は個々の建築活動に対する規制である以上、一敷地・一建築物ごとに適用されることが基本であり、そのことにより、現行の集団規定の一般的な建築規制も、個々の建築物の環境水準を一定以上確保するとともに、それらが集積した場合に、市街地の基礎的環境水準が確保されることとなっている。しかし、これまで形成されてきた多様な市街地について、地区の特性に応じてより効果的に基礎的環境水準を実現するため、街区、通り沿いなどの一定のまとまりのある単位での規制の在り方を検討すべきである。
　
(4) 規制の実効性の確保
　我が国の市街地には狭小な敷地や狭隘な道路が多いことを踏まえ、集団規定の適用の基礎となる敷地や道路の在り方について、さらに検討を行うべきである。
　敷地については、特に、細分化の防止策や敷地の統合・共同化・協調化のためのインセンティブの在り方について検討するとともに、ＧＩＳ等の活用による敷地情報等の管理手法の充実等敷地の二重使用の防止策についても、併せて検討すべきである。
　道路のうち、特に、二項道路については、過去に一括指定が行われ、即地的にその指定がなされているかどうか分からないことが多い実態に鑑み、その指定及び中心線の位置について、今後、順次判定していくための執行体制の充実を図ることが重要である。また、二項道路の制度は救済規定であり、このことにも配慮する必要があるものの、建築基準法施行後50年経過してもなおその整備が遅々として進んでいない現状を十分認識し、市町村によるその整備を促すために、各種事業制度の充実等も含めて検討すべきである。
　また、建築確認・検査の民間開放を契機として、建築行政における執行体制の充実が図られているところであり、今後とも違反是正等を強力に進めるとともに、他の行政分野との連携について検討すべきである。
　
(5) 多様な主体の連携
　平成１２年の地方分権一括法の施行等により、地方分権が進められ、都市計画や建築行政についても自治事務とされ、地方公共団体はまちづくりについて大きな役割を担うこととなった。このような動きをさらに促進し、地方公共団体が積極的にその役割を果たしていくことが重要である。
　また、住民主体によるまちづくりに対する取り組みが活発になってきているが、関連する様々な主体が情報を共有することなどにより、このような機運を幅広く定着させるとともに、地域の目指すべき市街地空間像の形成や地域のまちづくりのルールにまで高めていくことが必要であり、その際、専門家の活用を図ることも重要である。
　さらに、市街地は建築物の集積により具現化されるものであることから、良好な市街地の形成のためには、個々の建築物の計画に携わる建築士の役割は大きい。
　このような地方公共団体、住民、建築士などの専門家のほか、ＮＰＯ、企業などの多様な主体の、それぞれの活動が相まって、幅広い知恵がまちづくりに結実し、良好な市街地が形成されるよう、それぞれの果たすべき役割及びその分担について検討するとともに、
これを踏まえた集団規定の在り方について検討すべきである。
　
　
５．おわりに
　これまで調査審議してきた、現行の集団規定をめぐる課題、総点検の基本的考え方等を踏まえ、引き続き、集団規定の総点検の調査審議が実施されることを期待するものである。